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□周 英 張培林

京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的實施，對于京津冀三地而言，是千載難逢的機遇。如何把三地的立法資源有效整合，通過頂層設(shè)計、制度安排和體制機制創(chuàng)新，引領(lǐng)和推動三地經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展，既是三地所面臨的重要理論課題，也是迫切需要解決的重大實踐課題。

京津冀協(xié)同立法具有重要的現(xiàn)實意義

協(xié)同立法是推進京津冀協(xié)同發(fā)展的有力保障�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，要“堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”。京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略，應(yīng)在法治理念指引下實施、在法制框架內(nèi)推進，這就需要積極推進三地協(xié)同立法。

協(xié)同立法是推進京津冀協(xié)同發(fā)展的必然要求。自京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，特別是《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺以來，京津冀協(xié)同發(fā)展得以不斷深化，但也應(yīng)看到，京津冀協(xié)同發(fā)展還面臨一些亟待解決的問題，比如京津冀產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、同質(zhì)競爭等。解決這些問題，必須以法治的方式優(yōu)化制度設(shè)計，構(gòu)建法治化的協(xié)作機制和利益協(xié)調(diào)機制，深化制度改革，從而突破行政壁壘、沖破地方利益藩籬，推進京津冀協(xié)同發(fā)展。

協(xié)同立法是推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重要途徑。作為不同的立法主體，如果不能協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，就容易出現(xiàn)各自為戰(zhàn)的局面，甚至會導致地方保護、重復立法和立法沖突。因此，迫切需要強化京津冀區(qū)域立法合作、推進協(xié)同立法，以降低立法成本、減少立法沖突、理順區(qū)域法律體系，消除地方間的行政壁壘，進而形成相對統(tǒng)一和諧的區(qū)域法治環(huán)境，最終助推京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的有效落實。

京津冀協(xié)同立法工作取得初步成效

第一，京津冀三省市已就協(xié)同立法達成高度共識。近年來，三省市人大積極探索協(xié)同立法工作機制，就協(xié)同立法定期或不定期開展交流與協(xié)作。三省市在2015年先后出臺《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》�！兑庖姟访鞔_，三省市要加強立法溝通協(xié)商和信息共享，結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展需要來制定立法規(guī)劃和年度計劃，加強重大立法項目聯(lián)合攻關(guān)，加強地方立法理論研究協(xié)作，加強立法工作經(jīng)驗和立法成果的交流互鑒。當下，京津冀協(xié)同立法工作機制初步確立，涵蓋了立法動態(tài)通報工作機制、立法規(guī)劃協(xié)調(diào)對接機制等諸多方面。

第二，京津冀協(xié)同立法合作穩(wěn)步推進。目前，三省市在立法方面的協(xié)作不斷深入。比如《河北省大氣污染防治條例》，從立法宗旨到規(guī)范內(nèi)容，最大限度地體現(xiàn)協(xié)同要求，而且在內(nèi)容上設(shè)“重點區(qū)域聯(lián)合防治”一章，對大氣污染京津冀協(xié)同防治問題予以全面細致規(guī)范。此外，三省市在地下水管理、水土保持、國土保護與治理等重點立法項目上也進行了充分溝通和密切協(xié)作。

第三，京津冀協(xié)同立法向立改廢并舉協(xié)作延伸。隨著協(xié)同立法的逐步推進，京津冀三省市在不斷提高新制定法規(guī)合作水平的同時，也著手對現(xiàn)行有效的與協(xié)同發(fā)展不適應(yīng)、不合拍、相沖突的法規(guī)進行清理。

努力實現(xiàn)京津冀協(xié)同立法實質(zhì)性突破

京津冀三省市協(xié)同立法雖然已健康起步，但與推進京津冀協(xié)同發(fā)展內(nèi)在要求和進程相比還相對滯后。應(yīng)繼續(xù)堅持問題導向，按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求，積極探索三地協(xié)同立法的有效實現(xiàn)形式和立法的具體落地項目，進一步推進京津冀協(xié)同立法提質(zhì)提速提效。

構(gòu)建京津冀協(xié)同立法保障機制。一是建立京津冀三地立法信息庫。信息庫囊括京津冀三地的立法規(guī)劃和年度立法計劃、相同主題立法項目的立法進展及法規(guī)規(guī)章制定情況、關(guān)聯(lián)度高的區(qū)域重大立法項目聯(lián)合攻關(guān)的動態(tài)進展情況、三地立法工作經(jīng)驗和立法成果等信息。二是探索建立交叉?zhèn)浞輰彶橹贫�。京津冀任何一方制定的事關(guān)協(xié)同發(fā)展的地方立法，均應(yīng)將立法文本向另外兩省市的立法機關(guān)報送備份。三是探索建立聯(lián)合擬法機制。對于京津冀三省市均有立法需求、立法動議，立法調(diào)整的利益關(guān)系彼此趨同的立法項目，可以選擇三省市聯(lián)合擬法的協(xié)同模式，以實現(xiàn)三省市立法的高度協(xié)同。

將京津冀協(xié)同立法落實到具體立法項目上。三省市協(xié)同立法應(yīng)按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》要求，完善立法規(guī)劃和計劃，選擇交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)三個重點領(lǐng)域率先突破，帶動其他領(lǐng)域協(xié)同立法穩(wěn)步推進。一是在疏解北京非首都功能方面，出臺承接其疏解產(chǎn)業(yè)的相關(guān)優(yōu)惠政策，修改道路交通管理條例和科技成果轉(zhuǎn)化條例。二是在推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移方面，按照三省市產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，制定產(chǎn)業(yè)導向法規(guī)，將推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接的財政稅收制度、遷出地與遷入地間財政利益共享制度等，上升為地方性法規(guī)。三是在生態(tài)環(huán)境保護方面，探索建立京津冀一體化的環(huán)境準入和退出機制，統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境違法懲治標準，聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境污染，實施環(huán)境污染綜合跨區(qū)域治理。四是在推動公共服務(wù)一體化改革方面，優(yōu)先制定公共服務(wù)跨行政區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)的法律制度。

積極爭取國家對區(qū)域協(xié)同立法工作的支持。對于京津冀協(xié)同發(fā)展中的重大利益問題，或者京津冀三省市無權(quán)或無法協(xié)同的立法項目，建議全國人大通過完善有關(guān)法律，對區(qū)域內(nèi)的各個平級的地方立法機關(guān)聯(lián)合制定跨行政區(qū)的區(qū)域性地方法規(guī)、規(guī)章，在主體資格、權(quán)限范圍、法律效力、立法和審批程序等方面作出實體上和程序上的明確規(guī)定，為推進區(qū)域協(xié)同立法開辟道路、掃除障礙。

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